Hipóteses de Aplicabilidade da Lei nº 5.709/1971

PARECER 

Trata-se de consulta formulada pelo Colégio Registral do Rio Grande do Sul acerca das hipóteses de aplicabilidade da Lei nº 5.709/1971, que trata da aquisição de imóvel rural por estrangeiro. 

Primeira questão: Para se buscar maior segurança no agir dos Registradores Imobiliários, poder-se-ia aplicar as referências melhor definidas da legislação da Faixa de Fronteira para os imóveis que nela não estão incluídos, dadas as controvérsias inauguradas pela análise do caput e do §1º do artigo 1º da Lei nº 5.709/71?

A Lei nº 5.709/1971 trata da aquisição de imóvel rural por estrangeiro, impondo regras restritivas e impeditivas para pessoas naturais estrangeiras e para empresas estrangeiras. Seu regulamento é o Decreto nº 74.965/1974. Com bastante detalhamento sobre o assunto, a Instrução Normativa Incra nº 70, de 6/12/2011 (publicada no D.O.U. de 9/12/2011).

A Lei nº 6.634/1979 trata da Faixa de Fronteira, uma faixa interna de 150 Km de largura, paralela à linha divisória terrestre do território nacional. Seu regulamento é o Decreto nº 85.064/1980. Essa legislação também apresenta restrições a estrangeiros no tocante a imóvel rural.

Apesar da existência de certas semelhanças, essas leis tratam de hipóteses diversas, impondo soluções também diversas, motivo pelo qual não há como estender as regras de uma para a outra.

A Lei nº 5.709/1971, em conjunto com o artigo 23 da Lei nº 8.629/1993, restringe apenas a aquisição e o arrendamento de imóvel rural, indicando as situações em que a aquisição do direito é livre, outras em que a aquisição depende do cumprimento de certos requisitos e, por fim, as hipóteses em que a aquisição é vedada.

A legislação que trata da Faixa de Fronteira, no tocante a estrangeiros e imóvel rural, traz regras diversas, uma vez que restringe não apenas a aquisição da propriedade e do arrendamento, mas sim de todos os direitos reais (de fruição, de garantia e de aquisição) e até da posse do imóvel rural (inciso V  do artigo 2º, que abrange arrendamento e comodato). Além disso, restringe a participação de estrangeiro em empresa brasileira que seja titular de qualquer direito real de imóvel rural localizado na Faixa de Fronteira, mesmo que seja sócio ou acionista minoritário, não importando que o direito seja apenas de uma hipoteca. Em todas essas hipóteses, a aquisição do direito real ou da posse estará subordinada ao assentimento prévio do Conselho de Defesa Nacional (nova denominação do Conselho de Segurança Nacional - Lei nº 8.183/1991).

É importante salientar que não se trata de separar o Brasil em dois blocos para a aplicação dessas normas. Apesar de a Lei nº 6.634/1979 incidir apenas sobre os imóveis rurais localizados na Faixa de Fronteira, a Lei nº 5.709/1971 incide sobre todos os imóveis do território nacional, mesmo sobre aqueles localizados nessa faixa indispensável à Segurança Nacional.

Figura 1 - Faixa de Fronteira no Rio Grande do Sul

No Estado do Rio Grande do Sul, por exemplo, a Faixa de Fronteira engloba um pouco mais da metade do território gaúcho. Portanto, um imóvel rural situado no Município gaúcho de Caxias do Sul (localizado fora da Faixa de Fronteira) não se subordina às regras da Lei nº 6.634/1979, mas apenas à Lei nº 5.709/1971. Nessa localidade, um estrangeiro pode, livremente, ser credor hipotecário num imóvel rural, mas estará subordinado às restrições legais para adquirir o seu domínio.

Por outro lado, no Município de Uruguaiana, localizado inteiramente na Faixa de Fronteira, nenhuma empresa que tenha, em seu quadro societário, pessoa natural ou jurídica estrangeira, poderá ser titular de direito real sobre bem imóvel sem antes obter a autorização do Conselho de Defesa Nacional. Portanto, nessa localidade, a restrição atinge até uma empresa brasileira sob controle nacional, em observância às regras da Lei nº 6.634/1979.
No entanto, nesse mesmo Município de Uruguaiana, as regras específicas da Lei nº 5.709/1971 devem ser observadas. Assim, na hipótese de uma empresa estrangeira desejar adquirir um imóvel rural para fins agropecuários, a autorização do Conselho de Defesa Nacional (inciso V do artigo 2º da Lei nº 6.634/1979) não é suficiente para a aquisição, uma vez que a empresa deverá, depois, submeter o projeto agropecuário ao Incra, comprovando sua vinculação aos seus objetivos estatutários (artigo 5º da Lei nº 5.709/1971 c/c a alínea c do artigo 12 do decreto nº 74.965/1974).
A questão trata das empresas brasileiras sob controle estrangeiro, objeto do §1º do artigo 1º da Lei nº 5.709/1971, de constitucionalidade duvidosa, que foi restituído à condição de “norma vigente” pelo Parecer da AGU de agosto de 2010 e tornou-se obrigatório para os serviços notarias e registrais de todo o Brasil por ter sido referendado pelo CNJ. Haveria como interpretar esse dispositivo legal da mesma forma como faz a Lei nº 6.634/1979?
A resposta é não. A Lei nº 6.634/1979 traz norma mais restritiva, pois abrange toda e qualquer empresa brasileira que tenha, em seu quadro societário, pessoa natural estrangeira ou pessoa jurídica estrangeira, não importando o quanto a sua participação seja representativa no controle da empresa. A Lei nº 5.709/1971, nesse aspecto, é muito menos rigorosa, pois exige, cumulativamente, que o controle seja do sócio estrangeiro e que este estrangeiro resida (ou tenha sede) no Exterior. Portanto, uma empresa brasileira controlada por uma pessoa natural de nacionalidade espanhola, que tem domicílio fixo no Brasil, pode adquirir livremente imóvel rural em Caxias do Sul, mas não poderá adquirir em Uruguaiana sem a prévia autorização do Conselho de Defesa Nacional.

Segunda questão: Quais são as hipóteses em que há, efetivamente, restrição para a aquisição de imóveis rurais situados fora da Faixa de Fronteira por estrangeiros?

Antes de tratar das hipóteses, há que se destacar alguns pontos importantes:

• a lei estipula regras diversas para pessoas naturais estrangeiras e para as empresas estrangeiras;
• para as pessoas naturais brasileiras e para as empresas brasileiras, a lei restritiva somente poderá incidir se houver a participação de algum estrangeiro, quer na condição de cônjuge da pessoa natural brasileira, quer na condição de sócio controlador da empresa brasileira;
• não se submete às regras da Lei nº 5.709/1971 a aquisição por sucessão “causa mortis” legítima, exceto se o imóvel estiver na Faixa de Fronteira, em que será necessário o prévio assentimento do Conselho de Defesa Nacional;
• a Instrução Normativa Incra nº 70/2011 (Anexo 2) traz, de forma detalhada, o procedimento para a obtenção das autorizações;
• todas as hipóteses aqui apontadas valem também para a Faixa de Fronteira, pois a situação de “livre aquisição” apontada em algumas situações refere-se apenas às regras da Lei nº 5.709/191 e não às regras específicas da Lei nº 6.634/1979; e
• no quadro seguinte, as rubricas têm o seguinte significado: “livre” = fora da incidência da Lei nº 5.709/1971; “restrição” = subordinação às regras da referida lei; e “proibição” = hipóteses vetadas pela lei.

Diante dessas observações, a questão passa a ser a seguinte: Quais são as hipóteses em que há, efetivamente, restrição para a aquisição de imóveis rurais por estrangeiros?

CONFORME A QUALIDADE DA PESSOA NATURAL OU JURÍDICA
1. Hipóteses envolvendo pessoa natural	livre	restrição	proibição
1. Pessoa natural brasileira residente no Brasil	x
2. Pessoa natural brasileira residente no Exterior	x
3. Pessoa natural estrangeira residente no Brasil		x
4. Pessoa natural estrangeira não residente no Brasil			x
Observações: 1) pessoa natural brasileira engloba os brasileiros natos e os brasileiros naturalizados; 2) havendo cônjuge estrangeiro, há que se verificar se a aquisição pelo brasileiro resulta na comunicação da titularidade do bem ao estrangeiro (neste caso, a aquisição fica sujeita às regras específicas no tocante ao cônjuge estrangeiro); 3) a prova de “residência permanente no Brasil” (exigida pela lei) é feita pela apresentação da cédula do RNE e não por uma “conta de luz”, que serve apenas para indicar o endereço da pessoa. A regra da lei especial exige o RNE (protocolo não vale, pois significa que a permanência ainda não foi autorizada de forma permanente); quanto ao o endereço, este deve ser incluído para cumprir uma outra regra (qualificação pessoal das partes = princípio da especialidade subjetiva).
2. Hipóteses envolvendo empresas estrangeiras	livre	restrição	proibição
1. Empresa estrangeira autorizada a funcionar no Brasil		x
2. Empresa estrangeira com sede no Exterior			x
Observações: 1) a empresa estrangeira somente terá sede no Brasil  se estiver autorizada a funcionar no Brasil; 2) a Lei nº 5.709/1971 exige apenas “autorizada a funcionar no Brasil” (autorização que somente se concretizará após ela constituir sede no território nacional); as regras referentes à sede e à administração dessas empresas, constantes de legislação específica, quando descumpridas, resultam na revogação da autorização; portanto, havendo tal autorização, presume-se o integral cumprimento das demais regras; diante disso, foi ignorada a hipótese “autorizada a funcionar no Brasil com sede e administração no Exterior”.
3. Hipóteses envolvendo empresas brasileiras	livre	restrição	proibição
1. Empresa brasileira controlada por pessoa natural brasileira residente no Brasil	x
2. Empresa brasileira controlada por pessoa natural brasileira residente no Exterior	x
3. Empresa brasileira controlada por pessoa jurídica brasileira com sede no Brasil	x
4. Empresa brasileira controlada por pessoa natural estrangeira residente no Brasil	x
5. Empresa brasileira controlada por empresa estrangeira com sede no Brasil	x
6. Empresa brasileira controlada por pessoa natural estrangeira residente no Exterior		x
7. Empresa brasileira controlada por empresa estrangeira com sede no Exterior		x
Observações: 1) as hipóteses originais da questão “maioria do capital social” e “totalidade do capital social” foram condensadas na rubrica “controle”, pois representam a mesma hipótese, ou seja, de controle da empresa; 2) foi excluída a hipótese “minoria do capital social”, uma vez que se trata da mesma hipótese constante da rubrica “controle”, pois o “controle por brasileiro” representa, a contrario sensu, a mesma hipótese de “minoria em poder de estrangeiro”; 3) foi excluída a hipótese “da qual participe, a qualquer título, pessoa estrangeira” pelo fato de tal expressão abranger as hipóteses “controle por estrangeiro” e “controle por brasileiro”, que representam situações com diferentes soluções; 4) Conforme pode ser observado, no tocante apenas à estrutura societária e de controle das empresas brasileiras, não existe nenhuma hipótese proibitiva, mas apenas restrições para a aquisição de imóvel rural.

Havendo o enquadramento da pessoa natural ou jurídica na coluna “restrição” da tabela anterior, deve-se verificar a quais restrições estará subordinado o negócio jurídico que se pretende realizar. A tabela a seguir apresenta essas restrições.

DISCRIMINAÇÃO DAS RESTRIÇÕES
1. Restrições envolvendo pessoa natural	requisitos
1. Primeira aquisição de área rural não superior a 3 MEI	escritura pública
2. Novas aquisições de área rural, total não superior a 3 MEI	escritura pública, autorização do Incra
3. Aquisição de área rural entre 3 e 20 MEI	escritura pública, autorização do Incra
4. Aquisição de área rural entre 20 e 50 MEI	escritura pública, autorização do Incra, projeto de exploração
5. Aquisição de área rural acima de 50 MEI	autorização do Presidente da República, ouvido o Conselho de Defesa Nacional
Observações: 1) MEI = módulo de exploração indefinida (segue anexa a tabela de todos os municípios do Estado do Rio Grande do Sul); 2) a limitação em MEI refere-se ao somatório de todos os imóveis adquiridos pelo estrangeiro, motivo pelo qual é imprescindível que, na escritura pública de aquisição, haja declaração expressa do estrangeiro quanto aos imóveis rurais que possui em todo o território nacional; 3) a restrição referente à “nova aquisição, mesmo que o total não seja superior a 3 MEI” é uma limitação imposta pelo §3º do artigo 7º do Decreto nº 74.965/1964. Trata-se de uma obrigação imposta irregularmente por ato do Poder Executivo, que extrapolou os poderes concedidos pela Lei nº 5.709/1971, que delegou ao regulamento apenas a execução da lei e não a criação de outras obrigações.
2. Restrições envolvendo pessoa jurídica	requisitos
1. Projetos agrícolas, pecuários, industriais ou de colonização vinculados aos seus objetivos estatuários	escritura pública, autorização do Incra, projeto de exploração aprovado
2. Outras hipóteses ligadas ou não aos objetivos estatuários	aquisição proibida
Observações: 1) Para as pessoas jurídicas estrangeiras ou sob controle estrangeiro, a lei não traz restrições quanto à área do imóvel rural; 2) Inexiste hipótese em que a pessoa jurídica possa adquirir imóvel rural sem autorização do Incra; para todas as hipóteses, os requisitos são escritura pública, projeto de exploração ligado aos objetivos estatutários e autorização; e 3) A aprovação do projeto é feita pelo órgão competente, indicado no §2º do artigo 14 da IN Incra nº 70/2011.

Por fim, há outra hipótese que pode resultar na inviabilidade da aquisição: o controle das áreas em poder de estrangeiros em cada município.

CONTROLE TERRITORIAL
Restrições envolvendo o território municipal	limite máximo
1. Estrangeiros de qualquer nacionalidade	25% do território
2. Estrangeiros de uma mesma nacionalidade	10% do território
Observações: 1) Controle efetuado pelo registrador imobiliário, em livro auxiliar de aquisição de imóveis rurais por estrangeiros; 2) Compete ao tabelião exigir uma certidão do registro imobiliário competente pelo imóvel que será adquirido pelo estrangeiro, em que conste o total de área daquele município em poder de estrangeiros e o total em poder de estrangeiros da nacionalidade do pretenso adquirente, discriminando, além da área em hectares e em MEI, a porcentagem já atingida pelo Município; 3) Esse controle territorial, feito pelo registrador imobiliário, leva em conta apenas as hipóteses de incidência da Lei nº 5.709/1971, ou seja, no caso de incidência única da Lei nº 6.634/1979 (ex.: aquisição de imóvel rural por empresa com sócio estrangeiro não controlador), a referida aquisição, autorizada pelo Conselho de Defesa Nacional, não deve ingressar nesse livro auxiliar de aquisição de imóveis rurais por estrangeiros nem integrar a estatística de porcentagem do território em poder de estrangeiros.

  

Terceira questão: Por que razão um estrangeiro que reside no Exterior não pode adquirir imóvel rural, mas uma empresa brasileira da qual ele é controlador pode? E por que haveria restrição para o estrangeiro com residência permanente no Brasil se a empresa brasileira por ele controlada não se submete à lei?

Em primeiro lugar, há que separar as personalidades jurídicas da empresa e de seus sócios, pois são pessoas distintas, estando cada uma submetida a uma regra específica.

A pessoa jurídica, a empresa, será brasileira se “organizada de conformidade com a lei brasileira e que tenha no País a sede de sua administração” (artigo 1.126 do Código Civil). Portanto, mesmo que seu sócio controlador seja uma pessoa estrangeira que reside no Exterior (controle não proibido pela lei), a empresa não perde a sua nacionalidade brasileira.

Diante disso, convém analisar cada hipótese separadamente:

1) Estrangeiro residente no Exterior não pode adquirir imóvel rural, mas o estrangeiro com residência permanente no Brasil pode, com restrições. 

a) Estrangeiro com residência permanente no País:

• um estrangeiro com residência permanente no País é aquele que participa da força de trabalho nacional, colabora para a obtenção de riquezas e para a formação do PIB;
• em geral, esse estrangeiro recebe seus ganhos em reais e atua como consumidor aqui no Brasil, colaborando para a circulação de riquezas;
• eventual remessa de riquezas para o Exterior é feita nos termos de legislação específica (Lei nº 4.131/1972), recolhendo os tributos previstos em leis; e
• esse estrangeiro poderá atuar como produtor rural, necessitando, para isso, adquirir ou arrendar um imóvel rural.

b) Estrangeiro com residência no Exterior:

• esse estrangeiro não participa da força de trabalho e, em regra, não colabora para a obtenção e circulação de riquezas no Brasil;
• o imóvel rural de sua titularidade (se fosse juridicamente possível) não cumpriria sua função social, quer pela falta de utilização (o estrangeiro mora no Exterior e não está autorizado a trabalhar no Brasil) ou, caso fosse explorado por arrendatários ou parceiros, os lucros obtidos pela exploração (direito dele) teriam que ser expatriados; e
• por esses motivos, a lei proíbe a aquisição de imóvel rural por estrangeiro sem residência permanente no Brasil.

2) Empresa estrangeira sediada no Exterior não pode adquirir imóvel rural, mas a empresa brasileira controlada por empresa estrangeira sediada no Exterior pode, com restrições.
a) Empresa brasileira controlada por empresa estrangeira sediada no Exterior:

• essa empresa participa do mercado interno brasileiro, colaborando para a geração de empregos, produção de riquezas e para a formação do PIB;
• por ser uma empresa brasileira, utiliza o real como moeda, inclusive na distribuição de lucros a seus sócios;
• a remessa de lucros para o Exterior (aos sócios controladores estrangeiros) é feita nos termos de legislação específica (Lei nº 4.131/1972), recolhendo os tributos previstos em leis; e
• por esses motivos a lei permite, com restrições, a aquisição de imóvel rural por empresa brasileira controlada por estrangeiro.

b) Empresa estrangeira sediada no Exterior:

• essa empresa não participa do mercado interno brasileiro, não colaborando, portanto, para a produção de riquezas;
• o imóvel rural de sua titularidade (se fosse juridicamente possível) não cumpriria sua função social, quer pela falta de utilização (a empresa sediada no Exterior não está autorizada a atuar no Brasil) ou, caso fosse explorado por arrendatários ou parceiros (se fosse juridicamente possível), os lucros obtidos pela exploração (direito dela) teriam que ser expatriados; e
• por esses motivos, a lei proíbe a aquisição de imóvel rural por empresa estrangeira sediada no Exterior.

Segue anexa uma tabela com os Municípios do Rio Grande do Sul, efetuada com base em tabela disponibilizada pelo Incra, em que são apresentados os seguintes dados de interesse do registrador:

• a ZTM (Zona Típica de Módulo) em que se localiza o Município;
• o valor do módulo fiscal (MF);
• a fração mínima de parcelamento (FMP);
• o valor do módulo de exploração indefinida (MEI), utilizada como parâmetro para a aquisição de imóvel rural por pessoa natural estrangeira;
• a área total do Município, para a apuração dos limites para estrangeiros em geral (25%) e estrangeiros de uma mesma nacionalidade (10%); e
• a informação se o Município, ou parte dele, encontra-se na Faixa de Fronteira.

Deve-se destacar que a lei define Faixa de Fronteira como uma faixa interna de 150 Km de largura, paralela à linha divisória terrestre do território nacional. Por essa definição, verifica-se que o limite dessa faixa não coincide com o limite dos Municípios, ou seja, conforme a figura 1 deste Parecer, há vários Municípios que possuem parte de seu território na Faixa de Fronteira e parte fora dessa área indispensável à Segurança Nacional.
Diante disso, surgem duas complicações ao registrador imobiliário dessas localidades:

• por onde exatamente passa essa linha delimitadora da Faixa de Fronteira?
• como saber se o imóvel de uma determinada matrícula localiza-se no interior ou fora dessa área indispensável à Segurança Nacional? 

A tabela apresenta, no campo apropriado, os Municípios que, segundo o Incra, possuem área no interior da Faixa de Fronteira, sem especificar se engloba apenas uma pequena parcela ou a totalidade de seu território. Portanto, a utilização dessa informação pelo registrador deve ser feita com bastante cautela.

Exemplo: o Município de Encruzilhada do Sul, com 3.438 Km² de território, consta como integrante da Faixa de Fronteira, mas estima-se que apenas uma pequena área de 46 Km² (1,34 % do território municipal) esteja no interior dessa faixa restritiva.

Figura 2 - Localização da Faixa de Fronteira em parte do Município de Encruzilhada do Sul.

O IRIB agradece pela confiança depositada no Instituto e espera ter colaborado para dirimir as dúvidas dos registradores imobiliários gaúchos, destacando que nossas portas estão sempre abertas aos amigos do Colégio Registral do Rio Grande do Sul.

Conchas, 9 de dezembro de 2011.

Eduardo Agostinho Arruda Augusto

Diretor de Assuntos Agrários do IRIB

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Veja Também:

Instrução Normativa do Incra nº 70, de 6/12/2011.