A Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo, no dia 13 de março de 2012, publicou uma importante alteração nas Normas de Serviço referentes aos serviços extrajudiciais, para constar que, na aquisição de imóvel rural por estrangeiro que já seja titular de outro imóvel rural, a autorização do INCRA somente será exigível se o somatório de todas as suas áreas exceder o limite legal de 3 módulos de exploração indefinida.Trata-se de uma releitura do §3º do artigo 7º do Decreto nº 74.965/1974, cuja literalidade criava obrigação não prevista em lei:
§ 3º Dependerá também de autorização a aquisição de mais de um imóvel, com área não superior a três módulos, feita por uma pessoa física.
O caso concreto que deu origem a essa recente decisão ocorreu no Registro de Imóveis de Conchas, onde atuo como registrador imobiliário, tendo recebido determinação da CGJ para notificar o estrangeiro adquirente para que este regularizasse sua situação no Incra, sob pena de nulidade do registro de sua aquisição.
O argumento principal de nossa manifestação foi o seguinte:
O artigo 15 da Lei nº 5.709/71 estabelece que “a aquisição de imóvel rural, que viole as prescrições desta Lei, é nula de pleno direito”, ou seja, a violação que resulta em nulidade deve ser de uma das prescrições constantes da Lei nº 5.709/71 e não de uma norma criada pelo seu regulamento.
Essa regra específica do regulamento (§3º do artigo 7º) não encontra regra similar na lei, tratando-se, portanto, de uma obrigação imposta por decreto, sem amparo legal, uma vez que foi delegada ao regulamento apenas a execução da lei e não a criação de outras limitações.
Devido a não-incidência da regra de nulidade do artigo 15 da Lei nº 5.709/71, quer pelo fato de as aquisições terem sido de “um único imóvel rural” (não tipificando a irregularidade prevista no §3º do artigo 7º do Decreto), quer pela inaplicabilidade do §3º do artigo 7º do regulamento (que extrapolou os poderes delegados pela lei), não há justa causa para a abertura de procedimento de regularização deste caso.
O caso está relatado (com dados fictícios que não prejudicam o entendimento) no seguinte artigo, publicado neste mesmo blog em 2/6/2011:
Aquisição de Imóvel Rural por Estrangeiro sem Autorização do Incra
Abaixo, o Provimento publicado pela CGJ/SP e o parecer que sugeriu a presente inovação normativa.
Eduardo Augusto
Registrador em Conchas, SP
Diretor de Assuntos Agrários do IRIB
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DICOGE 1.2
PROVIMENTO CG N° 05/2012
Altera a redação do item 42.3 da Seção V do Capítulo XIV das Normas de Serviço da Corregedoria Geral da Justiça.
O Desembargador JOSÉ RENATO NALINI, Corregedor Geral da Justiça do Estado de São Paulo, no uso de suas atribuições legais,
CONSIDERANDO a necessidade de aperfeiçoamento do texto da normatização administrativa;
CONSIDERANDO o exposto, sugerido e decidido nos autos do Processo nº 2006/3884 – DICOGE 1.2;
RESOLVE:
Artigo 1º - O item 42.3 da seção V do capítulo XIV das Normas de Serviço da Corregedoria Geral da Justiça passa a ter a seguinte redação:
42.3. Dependerá também de autorização do INCRA a aquisição de mais de um bem imóvel rural, com área não superior a 3 (três) módulos, feita por uma pessoa física estrangeira residente no Brasil, apenas se a soma das áreas totais dos imóveis exceder a 3 módulos.
Artigo 2º - Este provimento entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
São Paulo, 01 de março de 2012.
(a) JOSÉ RENATO NALINI
Corregedor Geral da Justiça (D.J.E. de 13.03.2012)
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DICOGE 1.2
PROCESSO Nº 2006/3884 – CONCHAS – OFICIAL DE REGISTRO DE IMÓVEIS, TÍTULOS E DOCUMENTOS E CIVIL DE PESSOA JURÍDICA DA COMARCA DE CONCHAS
Parecer nº 19/2012-E
Excelentíssimo Senhor Corregedor Geral da Justiça,
Miguel Juan Castells Vidal, espanhol, adquiriu, com o registro de escritura pública de venda e compra, consumado no dia 30 de setembro de 1999, o bem imóvel rural objeto da matrícula n.º 5.370 do Oficial de Imóveis de Conchas/SP (fls. 62/63).
Posteriormente, mediante nova compra e venda, com escritura pública registrada no dia 19 de outubro de 2006, Miguel Juan Castells Vidal incorporou ao seu patrimônio, na qualidade de proprietário, um novo bem imóvel rural, descrito na matrícula n.º 5.371 do Oficial de Imóveis de Conchas/SP (fls. 27/28).
Apurada a aquisição de um novo bem imóvel rural, foram solicitadas, ao registrador, informações sobre eventual autorização do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), à qual estaria condicionada a validade desta segunda aquisição, determinando-se a pronta regularização do negócio jurídico, se inexistente aquela, caso o proprietário, respeitado o limite de 3 módulos de exploração indefinida (MEI), não opte pela unificação das áreas territoriais, com abertura de uma nova matrícula (fls. 44/45).
Sequer cogitando da unificação dos bens imóveis, o registrador afirmou a desnecessidade da regularização determinada, pois, na hipótese vertente, inexigível, mesmo para a segunda aquisição de bem imóvel rural por Miguel Juan Castells Vidal.
Conforme a ponderação apresentada, a soma das áreas territoriais dos bens imóveis rurais corresponde a 18,7215 hectares, ou seja, a 1,817 MEI, a dispensar a prévia autorização do INCRA, porquanto, nos termos do § 1.º do artigo 3.º da Lei n.º 5.709/1971, a aquisição de imóvel rural com área não superior a 3 módulos será livre.
Além do mais, acrescentou: o § 3.º do artigo 7.º do Decreto n.º 74.965/1974 - ao exigir, da pessoa física estrangeira, para a válida aquisição de mais de um bem imóvel rural com área não superior a 3 módulos, autorização do INCRA -, criou restrição não prevista em lei, extrapolando a delegação legal (fls. 49).
Por fim, com a informação de fls. 50, determinou-se a juntada aos autos de cópias dos pareceres lançados nos processos CG n.º 95.519/1992, CG n.º 1.322/1994 e CG n.º 2.038/1994 e certidão da matrícula n.º 5.370 do Oficial de Imóveis de Conchas/ SP (fls. 51, itens 1 e 2), providenciada (fls. 52/54, 55/57, 58/61 e 62/63).
É o relatório.
OPINO.
A Constituição Federal de 1988 dispôs, no artigo 190, que “a lei regulará e limitará a aquisição ou arrendamento de propriedade rural por pessoa física ou jurídica estrangeira e estabelecerá os casos que dependerão de autorização do Congresso Nacional.”
De acordo com o artigo 3.º da Lei n.º 5.709/1971, recepcionada pela nova ordem constitucional, a aquisição de bem imóvel rural por pessoa física estrangeira residente no Brasil, que não poderá exceder a 50 módulos de exploração indefinida, em área contínua ou descontínua, será livre, se tratar-se de bem imóvel com área não superior a 3 módulos situado fora de área considerada indispensável à segurança nacional (cf. artigo 7.º), quer dizer, independerá de autorização ou licença, ressalvadas as exigências gerais determinadas em lei, cabendo ao Poder Executivo, por sua vez, baixar normas regulamentando a aquisição de área compreendida entre 3 e 50 módulos de exploração indefinida.
A propósito, o artigo 19 de referida lei faz expressa menção ao regulamento a ser baixado pelo Poder Executivo.
E regulamentando a Lei n.º 5.709/1971, o Decreto n.º 74.965/1974 reproduz, no artigo 7.º, o tratamento dispensado à aquisição, por pessoa física estrangeira residente no Brasil, de bem imóvel rural com área não superior a 3 módulos e disciplina a aquisição de bem imóvel rural com área entre 3 e 50 módulos, condicionando a sua validade à prévia autorização do INCRA e, se a área territorial exceder a 20 módulos, à aprovação do projeto de exploração correspondente.
No entanto, estabelece, no § 3.º do artigo 7.º, que também dependerá de prévia autorização do INCRA “a aquisição de mais de um imóvel, com área não superior a 3 (três) módulos, feita por uma pessoa física.”
Trata-se de disposição, ademais, expressa no item 42.3 do capítulo XIV das Normas de Serviço da Corregedoria Geral da Justiça.
Neste ponto, contudo, segundo o questionamento formalizado pelo registrador de Conchas/SP, o regulamento, revestido com a capa de decreto, teria extrapolado os estreitos limites de sua potencialidade normativa (fls. 49), desprezando seu caráter “estritamente subordinado, isto é, meramente subalterno e, ademais, dependente de lei” (Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. 11.ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1999. p. 240).
Se interpretado literal e estritamente - sujeitando à restrição enfocada mesmo as aquisições, por uma pessoa física estrangeira, de mais de um bem imóvel rural cujas áreas territoriais, somadas, não excedem a 3 MEI -, o § 3.º do artigo 7.º do Decreto n.º 74.965/1974 afronta o princípio da legalidade (artigos 5.º, II, 37, caput, e 84, IV, da CF/1988), limitando, sem o devido respaldo legal, a liberdade e o direito de propriedade da pessoa física estrangeira.
Com efeito, não se contém no desenvolvimento do texto legal, não se mantém dentro da órbita circunscrita pela lei, mas vai além dela, de modo a ampliar as restrições idealizadas na fonte primária do Direito, ignorando, assim, os limites impostos ao poder regulamentar, “porque o inovar originariamente na ordem jurídica consiste em matéria reservada à lei” (Oswaldo Aranha Bandeira de Mello. Princípios Gerais de Direito Administrativo. 3.ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 376. v. I).
De todo modo, caso prevalecesse tal interpretação, isolada do contexto normativo, a ilegalidade do preceito regulamentar gravado no § 3.º do artigo 7.º do Decreto n.º 74.965/1974 não poderia ser pronunciada neste âmbito administrativo, no qual inadmissível, uma vez considerado o cunho normativo de futura decisão nesse sentido, o controle de legalidade em sentido amplo, consoante, ademais, precedente extraído do Processo CG n.º 2.038/1994, de 24 de outubro de 1994 (fls. 58/61).
Na realidade - porque inexistente lide, conflito de interesses qualificado por uma pretensão resistida, pressuposto do controle judicial incidental de constitucionalidade -, importaria verdadeiro controle de constitucionalidade em tese, em abstrato, exercido por quem desprovido de competência para tanto, resultando num juízo de invalidade da regra enfocada e no seu afastamento do ordenamento jurídico, insuscetível de ser alcançado, repita-se, na esfera administrativa.
Aliás, segundo aludido precedente, que se orientou pela inadmissibilidade do controle de legalidade em sentido amplo no âmbito administrativo - porque amparado em uma interpretação estrita do preceito regulamentar -, a autorização do INCRA, para aquisição do segundo imóvel rural pela pessoa física estrangeira, é indispensável, embora a soma das áreas não exceda a 3 módulos (fls. 58/61).
No mesmo sentido, o julgamento da Apelação Cível n.º 25.691-0/5, realizado, pelo Conselho Superior da Magistratura do Egrégio Tribunal de Justiça de São Paulo, em 28 de setembro de 1995, relator Antônio Carlos Alves Braga.
Todavia, respeitados os entendimentos em sentido contrário, outra, penso, é a melhor interpretação a ser dada ao § 3.º do artigo 7.º do Decreto n.º 74.965/1974, assegurando a sua validade e harmonizando-o com o conteúdo do § 1.º de tal artigo, com o artigo 3.º da Lei n.º 5.709/1971 e, particularmente, com o espírito e a finalidade da lei.
Salvo melhor juízo, uma interpretação sistemática, em sintonia com a finalidade da lei e, especialmente, com a necessidade de proteger a soberania nacional, conduz à compreensão de que § 3.º do artigo 7.º do Decreto n.º 74.965/1974 objetivou impedir que a restrição legal fosse burlada, de sorte a exigir a autorização do INCRA - requisito de validade para a aquisição de mais de um bem imóvel rural com área inferior a 3 módulos -, apenas se a soma das áreas dos imóveis exceder a 3 módulos.
A interpretação, adverte Eros Roberto Grau, é uma prudência, que, seguindo a lógica da preferência, leva, entre várias possíveis, à escolha da interpretação mais adequada, guiada por pautas hermenêuticas: a primeira, impõe a interpretação do direito no seu todo; a segunda, realça a necessidade de ponderar a finalidade do direito; e a terceira, relaciona-se com os princípios (Ensaio e discurso sobre a interpretação/aplicação do direito. 2.ª ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 35, 39 e 93-95).
Enfim, “não se interpreta o direito em tiras, aos pedaços”, pois “o significado normativo de cada texto somente é detectável no momento em que se o toma como inserido no contexto do sistema, para após afirmar-se, plenamente, no contexto funcional”, onde avulta a importância da finalidade, pois inexiste norma que não esteja presa a uma (Eros Roberto Grau, op. cit., p. 122).
Tal processo exegético, desenvolvido para extrair a norma do texto do § 3.º do artigo 7.º do Decreto n.º 74.965/1974, consagra a hermenêutica estrutural, assim denominada por Miguel Reale, para quem “o primeiro cuidado do hermeneuta contemporâneo consiste em saber qual a finalidade social da lei, no seu todo, pois é o fim que possibilita penetrar na estrutura de suas significações particulares. O que se quer atingir é uma correlação coerente entre ‘o todo da lei’ e as ‘partes’ representadas por seus artigos e preceitos, à luz dos objetivos visados” (Lições preliminares de Direito. 26.ª ed. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 291).
E a compreensão a que se chegou afasta a aplicação isolada do § 3.º do artigo 7.º do Decreto n.º 74.965/1974, compatibilizando a norma dele emergente com os conteúdos do § 1.º do mesmo artigo e do artigo 3.º da Lei n.º 5.709/1971, num processo construtivo-axiológico, atento ao objetivo do regramento legal, direcionado à proteção da soberania nacional, fundamento da República Federativa do Brasil e uma das diretrizes da ordem econômica brasileira (artigos 1.º, I, e 170, I, da CF/1988).
Em outras palavras: observa, orienta-se pelas três pautas hermenêuticas acima lembradas. Além disso, descarta o conflito entre as regras, em suma, a antinomia jurídica e, portanto, exerce um controle positivo de legalidade, admissível na seara administrativa, porque afasta a extirpação, da ordem jurídica, das regras examinadas.
De mais a mais, tal solução hermenêutica resguarda a tutela da soberania nacional, sob os prismas político e econômico, mas também a liberdade e o direito de propriedade garantidos aos estrangeiros (artigo 5.º da CF/1988).
Assegura a defesa da integridade territorial e a segurança do Estado brasileiro, sem limitar, além do estritamente necessário à satisfação de tais diretrizes constitucionais, a livre iniciativa do estrangeiro, cuja garantia também é dotada de status constitucional.
Ponderando os interesses em conflito, leva a uma restrição - à liberdade e ao direito de propriedade dos estrangeiros, admitida pela Constituição Federal de 1988 (artigo 190) -, que atende ao princípio da proporcionalidade: nos termos preconizados, a limitação, imposta por meio legítimo, presta-se, adequada e razoavelmente, à consecução da finalidade colimada pelo legislador.
A intervenção estatal, com os contornos definidos acima, assegura uma relação equilibrada entre diferentes valores e princípios constitucionais, harmonizando-os, conciliando-os, em prol da unidade da ordem jurídica pátria.
Dentre os significados passíveis de serem extraídos do § 3.º do artigo 7.º do Decreto n.º 74.965/1974, prevalece o que o torna constitucional e válido. Quer dizer: prestigia-se uma interpretação conforme a Constituição (Gilmar Ferreira Mendes; Inocêncio Mártires Coelho; Paulo Gustavo Gonet Branco. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 112- 113).
Pelo todo exposto, o parecer que, respeitosamente, submeto à elevada apreciação de Vossa Excelência sugere:
a) a restrição estabelecida no § 3.º do artigo 7.º do Decreto n.º 74.965/1974 - exigindo autorização do INCRA, como requisito de validade, para aquisição de mais de um bem imóvel rural, com área não superior a 3 (três) módulos de exploração indefinida (MEI), feita por uma pessoa física estrangeira residente no Brasil -, deve ser compreendida como aplicável apenas se a soma das áreas totais dos imóveis, com a mais nova aquisição, exceder a 3 módulos;
b) a edição de Provimento com o escopo de atribuir nova redação ao item 42.3. da seção V do Capítulo XIV das Normas de Serviço da Corregedoria Geral da Justiça, conforme minuta que segue anexa; e
c) a aquisição do bem imóvel rural descrito na matrícula n.º 5.371 do Oficial de Imóveis de Conchas/SP, consumada, por Miguel Juan Castells Vidal, com o registro da escritura pública de venda e compra no dia 19 de outubro de 2006 (fls. 27/28), prescinde da regularização antes determinada e, assim, particularmente, da autorização do INCRA, pois sua área, somada à do outro bem imóvel rural do qual Miguel Juan Castells Vidal é proprietário (matrícula n.º 5.370 do Oficial de Imóveis de Conchas/ SP -fls. 62/63), não excede a 3 MEI.
Sub censura.
São Paulo, 09 de fevereiro de 2012.
(a) Luciano Gonçalves Paes Leme
Juiz Auxiliar da Corregedoria
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DECISÃO:
Aprovo o parecer do MM. Juiz Auxiliar da Corregedoria e, por seus fundamentos, que adoto, determino que se dê ao § 3.º do artigo 7.º do Decreto n.º 74.965/1974 a compreensão proposta, de modo a tornar prescindível, ademais, a regularização da aquisição do bem imóvel rural identificado na matrícula n.º 5.371 do Oficial de Imóveis de Conchas/SP, e, por conseguinte, edite-se o provimento sugerido, conforme minuta apresentada. Publique-se.
São Paulo, 23 de fevereiro de 2012.
(a) JOSÉ RENATO NALINI
Corregedor Geral da Justiça
(D.J.E. de 13.03.2012)
